PPP是Public-Private-Partnership的縮寫,指政府Public與私人Private之間,基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點(diǎn),達(dá)成特許權(quán)協(xié)議,形成"利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作"伙伴合作關(guān)系,PPP優(yōu)勢(shì)在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果:政府的財(cái)政支出更少,企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。
PPP(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會(huì)資本合作,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下,鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
按照這個(gè)廣義概念,PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù),從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比,狹義PPP的主要特點(diǎn)是,政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深,企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與,雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng),信息也更對(duì)稱。
PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫,指在公共服務(wù)領(lǐng)域,政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,由社會(huì)資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。
PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù),主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段,還是一次體制機(jī)制變革,涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。
為什么PPP相關(guān)政策密集出臺(tái),PPP模式的意義何在?
政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過(guò)"使用者付費(fèi)"及必要的"政府付費(fèi)"獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。當(dāng)前,我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求,也是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐,借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn),推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù),對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。
(一)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制,有利于整合社會(huì)資源,盤活社會(huì)存量資本,激發(fā)民間投資活力,拓展企業(yè)發(fā)展空間,提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。
(二)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能,與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合,減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與,提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì)資本合作模式要求平等參與、公開透明,政府和社會(huì)資本按照合同辦事,有利于簡(jiǎn)政放權(quán),更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,弘揚(yáng)契約文化,體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。
(三)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式,是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求,現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù),要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理,逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃,這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。推廣使用"PPP"模式,是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會(huì)資本,拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道,形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。
1、PPP模式可以實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率,實(shí)現(xiàn)物有所值
PPP項(xiàng)目依靠利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系,可以有效降低項(xiàng)目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí),項(xiàng)目的整體成本由以下幾個(gè)部分構(gòu)成:項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下,項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本、維修和翻新成本以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本,由于私營(yíng)機(jī)構(gòu)在建設(shè)施工、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮,PPP合同約定成本會(huì)小于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí)的相應(yīng)成本。另外,由于PPP項(xiàng)目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益,項(xiàng)目管理成本(包括公共部門對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管、為項(xiàng)目提供準(zhǔn)備工作和支持等產(chǎn)生的成本)會(huì)略高于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目的成本。在風(fēng)險(xiǎn)留存方面,由于不同的風(fēng)險(xiǎn)分配給管理該類風(fēng)險(xiǎn)具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的參與方,因此項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況得到明顯改善。各項(xiàng)成本的變化以及風(fēng)險(xiǎn)狀況的降低,形成了PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì),即所謂的"物有所值"部分。
艾倫咨詢集團(tuán)(Allen Consulting Group)曾對(duì)澳洲的21個(gè)PPP項(xiàng)目和33個(gè)傳統(tǒng)模式項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)比較,結(jié)果顯示:PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式,從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目全部結(jié)束,PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%;從絕對(duì)金額看,所考察的21個(gè)PPP項(xiàng)目的總合同成本為49億美元,項(xiàng)目生命周期的成本超支為5800萬(wàn)美元;相比之下,33個(gè)傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的總合同成本為45億美元,項(xiàng)目生命周期的成本超支達(dá)6.73億美元。
2、PPP模式的效率優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率上,還體現(xiàn)在時(shí)間效率上
艾倫咨詢集團(tuán)在同一篇調(diào)查報(bào)告中指出,PPP項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃提前3.4%,而傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃推遲23.5%。另外,傳統(tǒng)模式下,項(xiàng)目完工的超時(shí)程度受項(xiàng)目大小影響較為嚴(yán)重,項(xiàng)目越大,工程進(jìn)度延期的程度越高,但在PPP模式下,沒(méi)有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目大小對(duì)工程進(jìn)度的顯著影響。
其他機(jī)構(gòu)或研究者大多得出相似的結(jié)果。例如,英國(guó)審計(jì)署對(duì)PFI模式(英國(guó)PPP的主要模式)和傳統(tǒng)模式的效率進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),結(jié)果表明:在PFI模式下,76%的項(xiàng)目按進(jìn)度計(jì)劃完成,78%的項(xiàng)目支出在預(yù)算之內(nèi);而在傳統(tǒng)模式下,只有30%的項(xiàng)目按進(jìn)度計(jì)劃完成,27%的項(xiàng)目支出在預(yù)算之內(nèi)。在另外一篇報(bào)道中,英國(guó)審計(jì)署相信現(xiàn)有的PFI項(xiàng)目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。
是否能夠提高項(xiàng)目總體效率,是判斷PPP模式是否適用的關(guān)鍵。財(cái)政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中明確提出:財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)會(huì)同行業(yè)主管部門,從定性和定量?jī)煞矫骈_展物有所值評(píng)價(jià)工作。本書其他章節(jié)也對(duì)物有所值評(píng)價(jià)進(jìn)行了詳細(xì)論述。
3、PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資資金來(lái)源
PPP模式下,項(xiàng)目融資更多地由私營(yíng)機(jī)構(gòu)完成,從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力,因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財(cái)政緊縮,或信用降低而無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模融資時(shí),PPP模式可以為政府提供表外融資。
傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下,政府的支出情況對(duì)比見(jiàn)圖1.2。PPP模式下,政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出,還可以鎖定項(xiàng)目運(yùn)行費(fèi)用支出,一方面降低短期籌集大量資金的財(cái)務(wù)壓力,另一方面提高預(yù)算的可控性,這兩個(gè)方面都有利于政府進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。
PPP的這一優(yōu)勢(shì)對(duì)現(xiàn)階段的國(guó)內(nèi)地方政府意義重大,通過(guò)推廣PPP模式,可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等方式,將融資平臺(tái)公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目,引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng),將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù),可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。
4、PPP模式可提高公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性
一方面,由于政府將部分項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)機(jī)構(gòu),項(xiàng)目超預(yù)算、延期或在運(yùn)營(yíng)中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財(cái)政負(fù)債增加的風(fēng)險(xiǎn)被有效隔離。另一方面,由于PPP模式下的項(xiàng)目融資在整個(gè)項(xiàng)目合同期間是有保障的,且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響,這種確定性可以提高整個(gè)項(xiàng)目生命周期。投資計(jì)劃的確定性和效率,提高公共部門的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。此外,PPP項(xiàng)目的性質(zhì)決定了項(xiàng)目需求所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低,項(xiàng)目的未來(lái)收入比較確定,提高了社會(huì)資本的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。
5、PPP模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善
一方面,參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)機(jī)構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),私營(yíng)機(jī)構(gòu)在特定的績(jī)效考核機(jī)制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面,PPP模式下,私營(yíng)機(jī)構(gòu)的收入和項(xiàng)目質(zhì)量掛鉤:政府付費(fèi)的項(xiàng)目中,政府會(huì)根據(jù)項(xiàng)目不可用的程度,或未達(dá)到事先約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)而扣減實(shí)際付款(付款金額在項(xiàng)目開始時(shí)約定);在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中,使用者的需求和項(xiàng)目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營(yíng)機(jī)構(gòu)有足夠的動(dòng)力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如果設(shè)施或服務(wù)由公共部門單獨(dú)提供,由于其缺乏相關(guān)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),且由于其在服務(wù)提供和監(jiān)督過(guò)程中既當(dāng)"運(yùn)動(dòng)員"又當(dāng)"裁判員",績(jī)效監(jiān)控難以落到實(shí)處。在傳統(tǒng)政府模式下,地方政府通常為某項(xiàng)重大工程臨時(shí)組織指揮部之類的專門工作團(tuán)隊(duì),負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè),建設(shè)完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)。由于工作團(tuán)隊(duì)缺乏相關(guān)項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),所以難以保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量,無(wú)力控制項(xiàng)目建設(shè)成本,甚至?xí)蚪?jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。并且,工作團(tuán)隊(duì)付出大量學(xué)費(fèi)積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),在當(dāng)?shù)乜赡茉贌o(wú)用武之地,因?yàn)楫?dāng)?shù)夭粫?huì)經(jīng)常有同類重大項(xiàng)目需要新建,資源浪費(fèi)與效率較低問(wèn)題突出。
6、PPP模式有助于公共部門/私營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃
在傳統(tǒng)政府模式下,一個(gè)項(xiàng)目會(huì)被分包成很多子合同,由不同的參與者執(zhí)行,這些參與者之間通常并沒(méi)有緊密的合作。在PPP模式下,由于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)通常都由同一個(gè)聯(lián)合體執(zhí)行,雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成,但由于各個(gè)參與者需要為同一個(gè)目標(biāo)和利益工作,項(xiàng)目的不同參與者之間可以得到充分整合,實(shí)現(xiàn)良好的協(xié)同。此外,由于項(xiàng)目的收益涉及整個(gè)生命周期(whole of life cycle),在利益驅(qū)動(dòng)下,私營(yíng)機(jī)構(gòu)將基于更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮,選擇最合適的技術(shù),實(shí)現(xiàn)設(shè)施長(zhǎng)期價(jià)值的最大化和成本的最小化。而在傳統(tǒng)政府模式下,則更多是基于短期的財(cái)政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來(lái)考慮。
7、PPP模式有助于樹立公共部門的新形象
在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下,所有項(xiàng)目都能按時(shí)、按預(yù)算完成,而且基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高,可以使公眾對(duì)政府的美譽(yù)度增加,對(duì)政府的財(cái)政管理能力信心倍增。
8、通過(guò)推廣PPP模式,可以使私營(yíng)機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展
PPP模式為私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供了風(fēng)險(xiǎn)較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長(zhǎng)期投機(jī)會(huì),可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè),增加就業(yè)機(jī)會(huì)。
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